Codice Appalti – Servono protocolli d’intesa

L’approdo al Dlgs 56/2017 – Correttivo Appalti – è frutto di un percorso molto articolato e complicato a cui si è arrivati anche grazie al lavoro fatto da CGIL CISL UIL sulla spinta dei territori e delle categorie che hanno potuto sperimentare sul campo gli effetti del Nuovo Codice Appalti (Dlgs 50/2016).

L’iter è ancora in corso, sono necessari ulteriori provvedimenti da parte di ANAC sulle Linee Guida.

Si tratta di una progressiva azione di riordino che parte dalla qualificazione delle stazioni appaltanti e dalla aggregazione e centralizzazione delle committenze, un processo che procede però con una certa lentezza. La stima, rivista e corretta, è quella di passare dalle 56.000 alle 5/6000 stazioni appaltanti.

Il nuovo Codice Appalti affronta temi importanti, traccia indirizzi, ma sarà necessaria una ulteriore azione da parte delle OOSS e delle parti coinvolte per garantirne l’attuazione.

A tale proposito assumerà grande importanza l’informazione ed il confronto preventivo: riuscire ad istituire e regolare una “contrattazione d’anticipo” rappresenterebbe un valore aggiunto per la tutela dei lavoratori coinvolti nell’appalto, ma anche per il buon funzionamento dello stesso.

Diverse sono le novità inserite con il Nuovo Codice Appalti ed il Correttivo, che potrebbero essere cosi sintetizzate:

– recepimento delle Direttive Europee in materia di semplificazione degli atti amministrativi, di criteri di aggiudicazione che vedono prevalere la logica dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto al massimo ribasso, di norme più stringenti sui subappalti;

– azioni sul regime delle concessioni, al fine di evitare monopoli e favorire bandi di evidenza pubblica;

– miglior definizione della responsabilità della committenza;

-obbligo di specificare in modo preciso il costo del lavoro e della sicurezza che non può essere soggetto a ribassi – il DURC deve essere comprensivo del calcolo della congruità e del costo della manodopera;

– la clausola sociale diventa prescrittiva e non più “opzionale”;

– inserimento di pesi e contrappesi nei criteri di aggiudicazione per cui l’offerta economicamente più vantaggiosa viene valutata attraverso l’assegnazione di punteggi e l’aspetto economico può valere al massimo il 30% (preoccupa l’innalzamento della soglia a 2.000.000,00 € per l’assegnazione col criterio del prezzo ed il fatto che sotto i 40.000,00 € rimangano con affidamento diretto, senza neanche più l’obbligo di informazione e di invitare due o più concorrenti);

Sussistono ancora diverse difficoltà nell’applicazione dei principi contenuti dal nuovo codice, anche per gli appalti sopra soglia.

Il nuovo codice è stato approvato per rispondere ai dettami della direttiva europea (23-24-25 del febbraio 2014) alla scadenza dei termini e calato senza una fase transitoria in un contesto, quello della pubblica amministrazione, probabilmente non ancora pronto a recepirlo per carenza di formazione e di risorse organizzative.

Vi è una evidente difficoltà delle pubbliche amministrazioni a gestire le novità, un esempio concreto è rappresentato dai Piani di Azione Nazionale GPP (Green Public Procurement) secondo i quali il 50% degli acquisti pubblici in determinati settori (es. apparecchiature elettroniche, arredi, arredo urbano, ristorazione collettiva e derrate alimentari, pulizia e prodotti per l’igiene, verde pubblico etc) debba essere “verde”, quindi sostenibile e compatibile. Ebbene, in una recente riunione in Regione Lombardia, ANCI ha richiesto il supporto tecnico per poter costruire bandi in linea con quanto previsto, per carenza di risorse umane e conoscenza della materia.

A ciò si aggiunga, per le amministrazioni di grandi dimensioni, la difficoltà di comunicazione tra i diversi settori.

Di fatto, a solo un anno di distanza dal Nuovo Codice Appalti, si è corsi ai ripari con il Correttivo e ci troviamo ancora con un “cantiere aperto”.

È indubbio che l’emanazione di una nuova norma sia elemento importante ma non sufficiente, ma che nel contempo sia necessaria una grande opera di coinvolgimento dell’intero sistema che porti alla condivisione di obiettivi e principi.

È sempre più necessario, insieme alla definizione di protocolli di intesa con le pubbliche amministrazioni, il coordinamento tra categorie e confederazione per poter intervenire a monte della costruzione dei capitolati di appalto.

Non possiamo infatti pensare di aver assolto il nostro compito garantendo continuità di lavoro, retribuzione e contribuzione al lavoratore, ma dobbiamo pensare anche alla qualità del lavoro, alla professionalità, alle condizioni lavorative.

La costruzione di un Protocollo d’Intesa con le Istituzioni diventa un passaggio fondamentale.

Con regione Lombardia non esiste, allo stato attuale, un protocollo mentre con il Comune di Milano ve ne è uno del 2012 che va necessariamente adeguato, a tal fine è stato attivato un tavolo che ha visto anche l’audizione delle categorie per la stesura di un nuovo “Protocollo per la qualità e la tutela del lavoro negli appalti di lavori, servizi e forniture” che prosegue, anche se con qualche difficoltà.

Esistono esperienze positive realizzate dopo l’approvazione del Dlgs 50/2016 che dovranno probabilmente essere aggiornate a fronte del correttivo, ma che rappresentano un punto di partenza importante.

La più vicina a noi, e forse anche la più significativa, è quella sottoscritta da CGIL CISL e UIL con Regione Piemonte che tratta le diverse fasi, dalla preparazione dei bandi, all’esecuzione lavori, ai controlli post appalto.

Nel protocollo assume grande importanza l’informazione ed il confronto preventivo, viene istituita e regolata una vera “contrattazione d’anticipo”.

La stazione appaltante deve preventivamente informare le OO.SS. comparativamente più rappresentative, le RSU/RSA della propria programmazione appalti.

Le OO.SS. Possono richiedere confronti di merito rispetto a:

– salute e sicurezza

– clausole sociali e/o ambientali

– rispetto del CCNL e degli accordi territoriali

– criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa con particolare riguardo al rapporto qualità/prezzo ed al rispetto delle clausole sociali (anche per imprese extra UE)

– verifica della tutela e diritti dei lavoratori coinvolti, prima della pubblicazione del bando

– attivazione di un confronto sull’esecuzione del contratto invitando l’impresa aggiudicataria, chiaramente sulle materie di competenza sindacale.

Negli Atti di Gara, oltre ai requisiti di idoneità professionale, capacità economica e finanziaria, capacità tecniche e professionali previste dal nuovo codice, il protocollo prevede:

– indicazione dei dipendenti in organico per qualifica professionale al momento dell’offerta

– assunzioni e licenziamenti negli ultimi 3 anni

– elenco dei contratti eseguiti precisando la percentuale di esecuzione di ciascun contratto con personale dell’impresa e con personale in subappalto.

– il CCNL applicato

Il protocollo prevede che nei servizi di cura ed assistenza, educativi e della prima infanzia e per quelli di pulizia e sanificazione sanitaria la stazione appaltante definisce una durata preferibilmente non inferiore ai 4 anni, al fine di garantire la necessaria continuità.

E’ stato inserito l’obbligo del concorrente, oltre ad indicare le parti del contratto che intende subappaltare, di presentare una terna di subappaltatori, abbattendo la soglia prevista dall’art.35 del codice da € 5.225.000,00 a € 150.000,00

La stazione appaltante definisce modalità e tempi per il monitoraggio dell’efficacia e della qualità del servizio. Le OOSS possono richiedere l’attivazione di uno specifico confronto.

Viene istituito a livello regionale un tavolo di monitoraggio generale sugli appalti, a partire da quelli attivi in corso d’opera per la garanzia di applicazione delle linee di indirizzo, a cui partecipano Regione, rappresentanti dei Comuni e dei soggetti interessati, tra cui le OO.SS.

Prima di procedere al saldo lavori, sono previsti una serie di controlli mirati da parte della stazione appaltante per l’accertamento di regolare pagamento degli stipendi, TFR, contributi, Cassa Edile (ove prevista) da parte di appaltatori e subappaltatori.

Il protocollo introduce l’obbligo di applicare il CCNL di miglior favore compreso quello territoriale. In presenza di più contratti firmati dalle OOSS più rappresentative nel settore, si applica quello maggiormente tutelante dal punto di vista retributivo e normativo e che, nel caso di appalto vinto da una cooperativa, il CCNL di miglior favore debba essere applicato anche ai soci lavoratori, senza deroghe.

Nel bando di gara per lavori e servizi deve essere richiesta la specifica della componente di costo della manodopera e della sicurezza (misura da adeguare a seguito del Correttivo).

In fase di aggiudicazione la stazione appaltante assume come “esclusivo” il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa mentre l’art.95 lo prevede solo per alcune tipologie di appalto.

Il criterio viene assunto come “prioritario” anche per gli appalti ex art.95 comma 4 (sotto soglia di € 1.000.000,00, oggi portato a € 2.000.000,00).

Per i servizi socio assistenziali il punteggio attribuito al prezzo non può superare il 20% del complessivo.

Vengono introdotti una serie di elementi qualitativi nei criteri di valutazione delle offerte:

• impegno all’impiego prevalente di lavoratori assunti con contratto subordinato a tempo indeterminato
• numero delle ore lavorative e numero degli addetti
• continuità assistenziale ed educativa
• progetto inserimento lavoratori con disabilità o svantaggiati. Per alcuni appalti ad alta prestazione, ad esempio pulizie, è opportuno che nei criteri di selezione venga definito un monte ore minimo di lavoro per evitare che chi abbia fatto offerte troppo basse possa agire sulla riduzione del monte ore individuale.
• Tra gli obiettivi condivisi da raggiungere con il protocollo vi sono:
• Con il Comune di Milano si sta ragionando sulla realizzazione di un nuovo protocollo aggiornato che sostituisca quello in essere che risale al 2012, partendo da un insieme di impegni e buone pratiche a cui riferirsi in materia di appalti di lavori, servizi e forniture da prevedere nelle procedure di accreditamento e affidamento diretto.
• Nel protocollo siglato con Regione Piemonte vi sono quindi una serie di prassi e di regole a garanzia del rispetto di principi condivisi, che in alcuni casi risultano più vincolanti rispetto alla norma.
• Il rating di legalità rilasciato da AGCM (Autorità Garante della Concorrenza e Mercato) vale, in sede di valutazione dell’offerta, almeno il 10% del punteggio complessivo.
• responsabilità sociale
• rispetto della contrattazione

• tutela del lavoro e della concorrenza leale
• principi di responsabilità sociale dell’impresa appaltatrice
• rispetto codici etici
• utilizzo criterio offerta economicamente più vantaggiosa, sempre nelle commesse di servizi, prioritariamente in quelle di lavori.
• garantire la regolarità, la sicurezza, la trasparenza, la qualità del lavoro ad ogni livello della filiera di erogazione di servizi e lavori.
• diminuire ricorso a subappalto.

Purtroppo, anche in presenza di questa discussione, si stanno registrando difficoltà nel rinnovo di alcuni appalti comunali. Una condivisione di massima dei principi e dei concetti ispiratori al tavolo che rischia di scontrarsi con le logiche, prevalentemente economiche, delle singole direzioni interessate, è soprattutto questo il nodo da sciogliere. Sarà pertanto un percorso difficile e complicato a cui non possiamo rinunciare e nel quale, per ottenere risultati, ci dovrà essere una reale e concreta collaborazione tra categorie e confederazione che, insieme, possono avere un quadro aggiornato della situazione ed agire in modo coordinato.

Se a Milano, infatti, abbiamo avuto un ottimo esempio di contrattazione inclusiva con EXPO (prima dell’emanazione del nuovo codice), abbiamo tutt’ora diversi problemi con gare d’appalto nuove che, pur applicando la regola dell’offerta economicamente più vantaggiosa, partono dalla definizione di capienze economiche che determinano per gli operatori la ricerca e l’applicazione di contratti meno onerosi e di conseguenza più sfavorevoli ai lavoratori.